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Riforma del Terzo settore: come favorire l’occupazione di lavoratori svantaggiati


Tra i vari aspetti sui quali è intervenuta la Riforma del Terzo settore vi è una diversa configurazione delle azioni tese a favorire l’occupazione di lavoratori svantaggiati. L’analisi è affrontata a partire dal tipo di intervento, verificando per ciascuno in cosa eventualmente la riforma introduca delle novità. In primo luogo suddividiamo quindi il possibile campo di azione in due ambiti:

  1. I casi in cui l’occupazione dei lavoratori svantaggiati è favorita tramite servizi (es. sostenere la persona nella ricerca di lavoro, insegnargli a fare un curriculum, redigere il bilancio di competenze, ecc.);
  2. I casi in cui l’occupazione dei lavoratori svantaggiati è attuata grazie al fatto che un soggetto, in coerenza con la propria specifica mission, assume nel proprio organico tali lavoratori in una quota minima definita dalla legge.

1. Favorire l’occupazione tramite servizi

Prima della Riforma del terzo settore questo tipo di azione non era contemplata tra quelle tipiche dell’impresa sociale (D.Lgs 155/2006) né della cooperazione sociale (l. 381/1991). Il che non significa che, soprattutto con riferimento alle cooperative sociali e ai loro consorzi, tale attività non venisse di fatto svolta, in taluni casi aggiungendo alle attività di base prima richiamate anche attività di incontro tra domanda e offerta di lavoro soggette a specifiche autorizzazioni.

Con la Riforma sia le cooperative sociali di tipo A che le imprese sociali diverse dalle cooperative sociali possono svolgere in modo “ufficiale” questo tipo di attività; ovviamente laddove esse comprendessero anche azioni soggette ad autorizzazione come i servizi di collocamento o la somministrazione, continuano ad essere necessarie le autorizzazioni previste come per ogni altra impresa. I servizi volti a favorire l’occupazione possono essere svolti anche da Enti di Terzo settore non imprenditoriali, ad esempio un’organizzazione di volontariato, essendo riconosciute come “di interesse generale” e quindi compatibili con l’iscrizione al Registro del Terzo settore.

Sia le cooperative sociali di tipo A che le altre imprese sociali realizzano un’attività di interesse generale offrendo servizi per l’occupazione a qualsiasi categoria di lavoratori svantaggiati elencata nella successiva tabella.

2. Inserire al lavoro persone svantaggiate

Questa azione consiste nel realizzare una qualsiasi attività di impresa assumendo almeno il 30% di persone svantaggiate; ciò corrisponde a quanto previsto già prima della Riforma sia per le cooperative sociali di inserimento lavorativo che per le imprese sociali. Cosa cambia dunque ora?

Per le cooperative sociali di inserimento lavorativo, nulla: il loro organico è formato per almeno il 30% da lavoratori svantaggiati che continuano ad essere quelli dell’art. 4 della legge 381/1991 (vedi tabella sotto, al punto 5) e per essi vale la fiscalizzazione totale degli oneri sociali: in sostanza l’impresa non versa i contributi ma i lavoratori maturano la pensione perché lo Stato li versa al posto suo; o, in altre parole, la cooperativa sociale beneficia per questi lavoratori di una significativa riduzione del costo del lavoro, stimabile nella maggior parte dei settori produttivi tra il 35% e il 40%.

E per le imprese sociali diverse dalle cooperative sociali di inserimento lavorativo?

Già nel 2006 tra le attività delle imprese sociali vi poteva essere l’inserimento lavorativo; rispetto alle persone svantaggiate i cambiamenti sono abbastanza limitati; la loro definizione è aggiornata (e ampliata) rispetto a quanto previsto nella precedente normativa e oggi un’impresa sociale di inserimento lavorativo per essere tale deve avere:

  • in totale, il 30% dei lavoratori nelle condizioni elencate nella tabella sotto (punti da 1 a 5);
  • tra questi, i lavoratori indicati al punto 1 non possono essere più di un terzo del totale degli svantaggiati; gli altri due terzi (quindi almeno il 20% del totale dei lavoratori) dovranno avere le caratteristiche dei punti 2, 3, 4, 5.

Tabella - Chi sono i lavoratori svantaggiati

1.Lavoratori molto svantaggiati: disoccupati da almeno 24 mesi; disoccupati da 12 mesi se:

  • con un’età compresa tra i 15 e i 24 anni;
  • non sono diplomati o hanno completato la formazione da due anni senza avere trovato lavoro;
  • con età superiore ai 50 anni;
  • soli con figlio a carico;
  • lavora in contesti ove il suo genere (uomo o donna) è fortemente sotto rappresentato;
  • appartiene ad una minoranza etnica e necessità di rafforzare la formazione linguistica e professionale;

2.Rifugiati o richiedenti protezione internazionale;

3.Persone senza fissa dimora;

4.Persone inserite nel collocamento mirato della legge 68/1999

5.Svantaggiati ex art. 4 381/1991:

  • disabili fisici, psichici e sensoriali
  • tossicodipendenti e alcolisti
  • persone in trattamento psichiatrico
  • minori a rischio in età lavorativa
  • detenuti

Rispetto alle misure incentivanti, l’impresa sociale non dispone di incentivi specifici per ridurre il costo del lavoro degli occupati svantaggiati ma, a differenza della normativa del 2006, gode comunque, indipendentemente dall’attività sociale svolta, di alcuni rilevanti facilitazioni fiscali: le è riconosciuta infatti la non imponibilità dell’utile con un meccanismo analogo a quello delle cooperative sociali, è fortemente incentivata la sottoscrizione di capitale e può avvalersi di specifici strumenti che facilitano l’accesso al credito e al capitale.

L’insieme di queste disposizioni va in sostanza a creare una situazione in cui:

  • la cooperativa sociale si dedica alle forme di svantaggio più gravi, in cui la limitazione delle capacità lavorative è presumibilmente maggiore, potendo per questo godere di una riduzione del costo del lavoro per gli occupati svantaggiati;
  • l’impresa sociale si dedica, almeno in parte, a forme di svantaggio più lievi e più comuni senza godere di alcuna riduzione del costo del lavoro specifica, ma beneficiando in quanto impresa di inserimento lavorativo dei benefici fiscali riservati alle imprese sociali. Rispetto al costo del lavoro va comunque considerato che sono in vigore una pluralità di provvedimenti che incentivano le nuove assunzioni per tutte le forme di impresa e che ragionevolmente risultano applicabili nella maggior parte delle assunzioni di persone svantaggiate anche da soggetti diversi dalle cooperative sociali.

Affidamenti per l’inserimento lavorativo

Infine è utile spendere qualche parola per un provvedimento approvato negli stessi mesi della Riforma del Terzo settore e cioè il Nuovo Codice degli appalti (D.Lgs 50/2016); all’art. 112 esso aggiorna e migliora le procedure per l’affidamento di appalti e concessioni riservate a imprese che impieghino – a seconda della scelta dell’ente appaltante, o nella commessa specifica o nel complesso del proprio organico – almeno il 30% di “lavoratori svantaggiati”, definizione che in questo caso comprende solo le ultime due categorie della tabella, cioè gli svantaggiati ai sensi della legge 381/1991 e le persone con disabilità al collocamento obbligatorio.

Rimangono possibili in ogni caso gli affidamenti basati sull’art. 5 della legge 381/1991 che sotto la soglia comunitaria (comma 1) possono essere affidati, in deroga ad altre normative in materia di contratti della pubblica amministrazione, a cooperative sociali, mentre sopra soglia (comma 4) possono essere affidati a qualsiasi impresa attraverso tali commesse realizzi l’inserimento lavorativo di persone svantaggiate (in entrambi i casi intendendo solo quelle previste dalla legge 381/1991).

Resta fermo quanto detto prima rispetto al favor: le cooperative sociali di inserimento lavorativo dispongono sia della fiscalizzazione degli oneri sociali, sia delle misure premiali connesse all’essere impresa sociale; le imprese sociali potranno godere solo delle seconde; un’impresa non sociale che partecipasse ad una procedura di appalto riservato ed D.Lgs 50/2016 o ad una convenzione ex legge 381/1991, comma 4, non godrebbe di alcun beneficio diverso da quelli eventualmente previsti per le assunzioni per qualsiasi impresa.

Questa graduazione è coerente con l’assetto che esce dalla norma:

  • la cooperativa sociale si sottopone a un regime vincolistico tipico dell’ente di terzo settore e inserisce le categorie più “difficili” e ha pertanto una premialità maggiore;
  • l’impresa sociale non cooperativa di inserimento lavorativo sociale si sottopone a un regime vincolistico tipico dell’ente di terzo settore ma inserisce una pluralità di categorie svantaggiate, comprese quelle in cui la diminuzione della capacità lavorativa è più limitata e gode di una premialità intermedia;
  • l’impresa non sociale che voglia cimentarsi con l’inserimento lavorativo può competere entro le procedure che la pubblica amministrazione indice a tal fine – e questo costituisce comunque un riconoscimento della sua sensibilità sociale – ma senza specifiche altre premialità.

Enti pubblici e terzo settore: cosa dice la Riforma

Una delle domande che spesso si sentono negli incontri pubblici sulla riforma del terzo settore è “Cosa cambia, quali sono le novità, rispetto al rapporto tra terzo settore e pubbliche amministrazioni?” Per rispondere è utile ripercorrere alcuni passaggi fondamentali di questa relazione, combinando attenzione per gli aspetti giuridici e per il clima culturale in cui essi sono maturati.

Un tema che ha trent'anni di storia

All’inizio degli anni ottanta la cooperazione sociale muoveva i suoi primi passi; talune esperienze di cooperazione che oggi definiremmo “di inserimento lavorativo” davano vita ad iniziative imprenditoriali per l’integrazione degli ex degenti degli ospedali psichiatrici proponendo ad esempio attività di pulizia e manutenzione di edifici pubblici (ad iniziare dagli stessi ex manicomi); oppure per gestire in modo continuativo e sempre più professionalizzato servizi socio assistenziali per minori, anziani o disabili sino a quel momento realizzati in forma semi volontaria. Come regolare questi rapporti, che da una parte comportavano l’utilizzo di denaro pubblico con le regole che ciò implica, dall’altra riguardavano un rapporto di cui era chiara la non omologabilità alle ordinarie relazioni di fornitura?

E, dagli anni ottanta sino a giorni molti vicini, tanto giuridicamente, quanto culturalmente, la risposta è stata cercata nell’equilibrio e nella sintesi tra due istanze: quella della trasparenza e imparzialità della pubblica amministrazione e quella della peculiarità delle relazioni con il terzo settore; o per esprimerlo con altre parole, tra competizione (la PA sceglie il fornitore che assicura migliori condizioni) e cooperazione (PA e Terzo settore, omologhi per finalità, instaurano rapporti collaborativi per un obbiettivo comune); o ancora, per richiamare principi ancor più generali, tra marcato e sussidiarietà.

Tra competizione e collaborazione

Così, negli oltre trent’anni di storia dell’imprenditorialità sociale nel nostro Paese, abbiamo visto da una parte la tendenza ad accostare le relazioni tra enti pubblici e imprese sociali ad un normale rapporto di affidamento di servizi, assoggettando di conseguenza le cooperative sociali alla normativa ordinaria in materia di affidamenti della pubblica amministrazione (prima il d.lgs. 157/1995, poi il d.lgs 163/2006 e ora il D.lgs. 50/2016); dall’altra il tentativo di introdurre, sia attraverso la legislazione speciale, sia nel corpus delle leggi in materia di appalti, elementi in grado di recepire e tradurre le specificità di questo rapporto. Ecco allora la 381/1991 introdurre all’art. 5 la possibilità di affidamenti in deroga finalizzati all’inserimento lavorativo, la 328/2000 e il conseguente DPCM del 30 marzo 2001 introdurre le istruttorie di coprogettazione. E sul fronte delle norme ordinarie, già nel 163/2006 la previsione, seppure allora in forma pasticciata e poi migliorata nel 50/2016, dei “contratti riservati” per l’inserimento delle persone con disabilità. Nel frattempo, a livello regionale e locale, molte sono state le sperimentazioni tese ad enfatizzare, entro quanto consentito dalla legge nell’ambito della dialettica prima descritta, le specificità del rapporto tra enti pubblici e terzo settore: dai patti di sussidiarietà introdotti nel 2010 dalla Regione Liguria, ai tanti Regolamenti comunali che prevedono una riserva di affidamenti per le cooperative sociali, ai casi di Comuni che regolano e attuano forme avanzate di coprogettazione. Ma accanto alle sperimentazioni locali, l’idea della peculiarità della relazione tra enti pubblici e terzo settore nonché degli affidamenti nei servizi alla persona si avverte anche nelle direttive europee 2014/23/UE e 2014/23/UE del 26 febbraio 2014, attente a temi quali gli appalti riservati, gli affidamenti nell’ambito del welfare, le clausole sociali.

Il clima culturale nei mesi di lavoro sulla Rifoma

Pochi mesi dopo queste ultime norme la riforma del terzo settore approda alle aule parlamentari; ma il clima è cambiato.

Nel dicembre 2014, scoppia lo scandalo “Mafia capitale”. Le allusioni che “con i migranti ci si fa più soldi che con la droga” e la reazione di indignazione che ne segue segnano per molti mesi il dibattito sui mezzi di informazione e anche la discussione parlamentare assume accenti molto diversi da quelli precedenti. L’impresa sociale che riceve affidamenti dalle pubbliche amministrazioni diventa in quella fase un soggetto sospetto, da sottoporre e controlli e restrizioni o comunque da assoggettare alle modalità di affidamento utilizzate per la generalità delle imprese. Poco conta che, a ben vedere, la gran parte degli scandali si siano verificati utilizzando, in modo criminale, gli strumenti del mercato, gli stessi in uso con qualsiasi impresa. Una manovra a tenaglia tra informazione alla ricerca dello scandalo, l’assunzione acritica da parte della politica delle indicazioni dell’ANAC – nuovo punto di riferimento etico indiscusso e indiscutibile – per cui il bene è solo nella concorrenza, inaugurano una fase in cui l’unico spazio culturalmente agibile è quello delimitato dai concetti di competizione, gare d’appalto, mercato. Il principio di collaborazione è messo all’angolo, zittito, ammutolito. La legge 106/2016 viene approvata in questo clima. Così, mentre da una parte la legge riconosce ampiamente il terzo settore per la sua valenza di interesse generale e assume un’impostazione ispirata alla sussidiarietà, i criteri direttivi introdotti all’art. 4, comma O, le uniche poche righe su una norma di molte pagine a trattare l’argomento, fanno riferimento solo a principi e criteri quali il “rispetto di standard di qualità e di impatto sociale del servizio, obiettività, trasparenza e semplificazione e nel rispetto della disciplina europea e nazionale in materia di affidamento dei servizi di interesse generale, nonché criteri e modalità per la verifica dei risultati in termini di qualità e di efficacia delle prestazioni”. Nulla di oggettivamente censurabile, ma il problema non è quello che c’è scritto, bensì quello che non c’è scritto. I riferimenti culturali al “secondo termine della questione”, ai principi di cooperazione e sussidiarietà, pur ben presenti nell’impianto della legge, quando si tratta di parlare di rapporti tra pubblica amministrazione e terzo settore pudicamente (e contraddittoriamente!) spariscono, sono omessi, sovrastati dai riferimenti culturali al primo dei due termini: obiettività e trasparenza in primis. La legge 106/2016, molto interventista negli ambiti più vari, qui diventa afasica, timida, pudica.

Il decreto attuativo 117/2017 recupera lo spirito della Riforma

Fortunatamente un anno dopo, quando viene approvato il d.lgs. 117/2017 che attua la legge delega, vi sono le condizioni culturali per ricondurre il tema del rapporto tra enti pubblici e terzo settore alla coerenza con il resto della Legge e ai principi di sussidiarietà che essa contiene. L’art. 55 delinea infatti un modello in cui: enti pubblici e terzo settore lavorano insieme all’individuazione dei “bisogni da soddisfare, degli interventi a tal fine necessari, delle modalità di realizzazione degli stessi e delle risorse disponibili” (co-programmazione); nell’ambito del quadro delineato dalla co-programmazione, procedono alla “definizione ed eventualmente alla realizzazione di specifici progetti di servizio o di intervento” (co-progettazione); e, relativamente alla scelta dei soggetti con cui la pubblica amministrazione intraprende la co-programmazione e la co-progettazione, l’art. 55, anziché la competizione in gare di appalto, individua lo strumento dell’accreditamento, inteso come individuazione, nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità, partecipazione e parità di trattamento, dei soggetti con i quali realizzare, secondo principi collaborativi, la co-programmazione e la co-progettazione.

Insomma, nel d.lgs 117/2017 si sono recuperati i principi guida che hanno fatto la storia (positiva!) del partenariato tra pubbliche amministrazioni e terzo settore in questi trent’anni e che ispirano i principi della riforma. Si tralasci il fatto che il legislatore paia essere – soprattutto in questi ultimi tempi – “umorale”, legato al contingente nel redigere atti che dovranno sopravvivere almeno 15 o 20 anni; concentrandosi sul risultato finale – e al netto di tutto ciò che seguirà nella fase applicativa, sia dal punto di vista normativo che giurisprudenziale – si può affermare che l’art. 55 del D.lgs 117/2017 legittimi, rilanci e ambisca a diffondere e generalizzare le tante prassi collaborative che in questi anni si sono sviluppate nei territori; sicuramente una opportunità da non sprecare, ma anzi da sviluppare costruendo modalità di affidamento dove trasparenza e evidenza pubblica siano funzionali a individuare l’insieme dei soggetti di terzo settore che, ben consapevoli della propria funzione pubblica, agiscano in modo collaborativo mettendo risorse e intelligenze a servizio di un progetto condiviso con le istituzioni.

I decreti attuativi sul terzo settore. Intervista a Beppe Guerini

Ieri sono stati approvati i decreti attuativi della legge 106/2016; abbiamo intervistato Beppe Guerini, portavoce dell’Alleanza delle Cooperative, per avere un primo commento. In premessa va richiamato che ad oggi non può che trattarsi di prime impressioni, dal momento che si lavora su testi ancora non ufficiali e che quindi è possibile esprimersi sulla struttura degli atti, ben sapendo che, con i testi definitivi, potrebbero emergere ulteriori impressioni.

“Il giudizio sul Decreto impresa sociale è sostanzialmente positivo, si arriva al termine di un’operazione durata tre anni” esordisce Guerini; “E, oltre al fatto di per sé positivo di avere un punto di riferimento, vi è da rilevare con soddisfazione che alcune delle difficoltà segnalate in fase di discussione del decreto rispetto al coordinamento con le attività delle cooperative sociali sembrano essere state risolte nel testo approvato ieri”.

A cosa fai riferimento, in particolare?

Uno dei problemi riscontrati era il mancato intervento sui settori di attività delle cooperative sociali, che rischiavano di rimanere confinate al perimetro del 1991; la formulazione definitiva invece specifica che le cooperative sociali possono occuparsi anche di servizi sanitari, di educazione, formazione professionale, istruzione e possono offrire servizi finalizzati al reinserimento delle persone svantaggiate nel mondo del lavoro. Si tratta, nei fatti, di attività non nuove per le cooperative sociali che queste cose le stavano già facendo, ma spesso in un regime dubbio laddove si fosse optato per una lettura restrittiva della 381/1991. E tutto ciò portava a effetti paradossali; si pensi ad esempio al lavoro nel campo della salute mentale, dove le cooperative sociali hanno scritto pezzi fondamentali della storia che ha portato alla deistituzionalizzazione dopo la legge Basaglia; bene, gli interventi sulla salute mentale sono inquadrati come “sanitari” e questo poteva portare a perplessità laddove si ritenesse che il confine operativo delle cooperative sociali fosse limitato all’ambito socio sanitario. E lo stesso si può dire per molti servizi formativi o finalizzati a favorire l’accesso al mondo del lavoro, anch’esso comuni tra le cooperative sociali.

Ciò è senz’altro vero, ma altri settori restano esclusi quali l’ambiente, la cultura, il patrimonio artistico, ecc.; pensi si potesse fare di più?

Io ritengo che quella del decreto sia la scelta giusta; come cooperazione sociale nasciamo con una vocazione originaria che non va tradita; non si tratta di cambiare o ampliare l’ambito di attività delle cooperative sociali, ma di leggere in modo più moderno e inclusivo ciò che le cooperative sociali in realtà sono e questo è quello che il decreto fa.

Vi sono altri aspetti importanti che ritieni opportuno rimarcare rispetto a questo decreto

La legge chiarisce che l’impresa sociale con socio unico non è concepibile e questo è positivo, aspetto trascurato nella precedente stesura. L’impresa è sociale anche per quello che è e non solo per quello che fa e un’impresa sociale di un imprenditore singolo non può avere la dimensione collettiva e inclusiva.

Quale potrebbe essere l’effetto di questo decreto?

In primo luogo auspico che aiuti l’emersione delle attività di tipo imprenditoriale che oggi sono svolte all’interno del terzo settore, ma senza assumere la forma di impresa sociale; sarebbe un contributo prezioso sia alla trasparenza del settore che per l’evoluzione del mercato.

In che modo pensi che il mercato potrebbe evolvere?

Spesso in questi anni si è sentito dire: “non possiamo affidare al mercato il welfare o la cultura”; queste affermazioni, figlie di una situazione in cui da una parte vi è lo stato e dall’altra il mercato, potrebbero essere superate laddove, grazie alla diffusione di imprese sociali, si determinasse un mercato più etico sociale e inclusivo. Credo che non sia solo il mercato a condizionare le caratteristiche delle imprese, ma che la presenza e la diffusione di soggetti imprenditoriali diversi potrebbe contribuire in modo significativo a far evolvere il mercato.

E rispetto al Codice del terzo settore, oggetto di un altro decreto, quali sono le tue impressioni?

Si tratta di un testo complesso che sarà necessario esaminare con più calma. Anche in questo caso è positivo il fatto che la riforma sia arrivata in porto, anche se con ambizioni ridotte rispetto ai propositi iniziali; per onestà vi è da dire che su questo, sulla possibilità di riforme più radicali e coraggiose, la responsabilità va condivisa tra istituzioni e soggetti di terzo settore. Il clima non facile di questi anni non ha aiutato a fare una riforma più ampia. In ogni caso anche in questa occasioni dobbiamo constatare che il nostro Paese mostra delle resistenze al cambiamento, pur se in ogni caso si fanno passi avanti.

Uno dei passi avanti che riscontri nel Codice?

Penso potrà aiutare a introdurre chiarezza in un mondo associativo dove numericamente prevalgono associazioni non giuridicamente riconosciute; ora si semplificano le procedure di riconoscimento e spero che questo contribuisca a fare emergere una parte rilevante di queste forme di terzo settore.

Decreto impresa sociale: questioni risolte e problemi aperti

Alcune settimane fa, dopo l’approvazione in via preliminare del decreto sull’impresa sociale al Consiglio dei Ministri, si era commentato il testo evidenziandone alcune problematicità.

Sono seguiti i passaggi di consultazione istituzionali dovuti e a fine giugno il testo è stato approvato in via definitiva e quindi pubblicato la settimana scorsa in Gazzetta Ufficiale (D.lgs. 3 luglio 2017, n. 112 Revisione della disciplina in materia di impresa sociale, a norma dell'articolo 2, comma 2, lettera c) della legge 6 giugno 2016, n. 106.

In queste ore il panorama si sta arricchendo di commenti molto stimolanti ma per ora ci si limita ad una semplice domanda: quali delle osservazioni a suo tempo fatte sono superate dalla versione definitiva, quali rimangono ancora in tutto o in parte valide? Vediamo i punti ad uno ad uno.

I settori di attività delle imprese sociali

Limitazione delle attività sanitarie ai settori riconducibili ai LEA: superato, la nuova formulazione parla solo di “interventi e prestazioni sanitarie” dizione che quindi include anche ambiti di attività quali le cure odontoiatriche a indigenti o a stranieri non regolari che proprio perché non incluse nei LEA possono essere di interesse del terzo settore.

Impostazione “dirigistica” per cui la legge si prende il compito di determinare il “chi fa cosa” e non solo di individuare le modalità operative corrispondenti alle diverse vocazioni delle famiglie di terzo settore: persiste e quindi vi sono attività del terzo settore precluse alle imprese sociali (es. beneficenza o protezione civile, per fare due esempi di attività che implicano investimenti rilevanti e che potrebbero essere svolti in forma di impresa sociale) e più in generale non è passato il principio ragionevole che, una volta definito quali siano gli ambiti di attività di interesse generale, sia l’autonoma creatività della società civile a inventare in quale modo operare. In generale si è fotografato l’esistente (ove, per continuare nell’esempio, le due attività prima citate sono svolte in forma di volontariato) piuttosto che fornire una cornice in cui liberare risorse della cittadinanza. Ma un aspetto positivo è comunque l’inclusione dell’accoglienza dei migranti tra le attività svolgibili dalle imprese sociali, superando il sillogismo impresa = business = profittare sui migranti.

Preclusione alle imprese sociali della possibilità di fare raccolta fondi: superato. La disposizione, contenuta nel Codice del terzo settore e non nel decreto impresa sociale, è stata cancellata, tutti i soggetti di terzo settore possono fare raccolta fondi.

I settori di attività delle cooperative sociali

Il testo originario lasciava invariati i settori di attività della 381/1991, escludendo quindi le cooperative sociali da tutti i settori di attività delle imprese sociali: superato in modo assai parziale. Il D.lgs. 112 aggiunge ai settori 381/1991 le prestazioni sanitarie, l’educazione, istruzione e formazione professionale, la formazione extra scolastica finalizzata a contrastare la dispersione e la povertà educativa e i servizi per l’impiego. In sostanza, come evidenziava Beppe Guerini in una sua intervista a NotizieInRete, si è tradotto in termini attuali il perimetro della 381/1991; ma - osservazione invece nostra - non si coglie la portata innovativa degli slanci che in questi vent’anni hanno portato le cooperative sociali ad agire in modo innovativo in ambiti quali l’housing sociale, l’agricoltura sociale, l’accoglienza dei migranti, il turismo sociale, la gestione di beni confiscati, in generale ciò che ha a che fare con lo sviluppo locale; tutti questi ambiti potranno vedere attive le cooperative socaili solo indirettamente – come già avviene oggi - nel caso ad esempio con tali attività si realizzi inserimento lavorativo di persone svantaggiate.

L’inserimento lavorativo

Le cooperative sociali nel testo originario rimanevano legate alle categorie del 1991: il problema persiste quasi totalmente. Altre imprese sociali sono tali se assumono – pur senza sgravi – una platea ampia di lavoratori svantaggiati – secondo le definizioni di svantaggio “comunitario” - , le cooperative rimangono legate all’inserimento delle sole situazioni di disabilità, dipendenze, salute mentale, detenzione. Quello che è cambiato che oggi le cooperative A possono offrire servizi volti a favorire l’occupazione di tutte le fasce di svantaggio, cosa che già facevano ma che diventa ufficialmente riconosciuta.

La cooperazione sociale in generale

Scrivevamo: “Avremo da una parte una cooperazione sociale rintanata nel suo «perimetro 1991», dall’altra, in imprese sociali e in altre forme di terzo settore, tutti i fermenti di innovazione.” La questione, come si può evidenziare dai due paragrafi precedenti, persiste. Ovviabile, forse, in termini pratici, con cooperative che daranno vita a imprese sociali controllate per operare nei settori preclusi, ma a prezzo di una delle tante soluzioni per cui si fa la legge con la serenità di avere trovato a priori l’inganno. Ma culturalmente non si tratta di un bel passaggio. Chi da tempo - e sino ad ora con poca base fattuale - preconizza o auspica un superamento della "vecchia" cooperazione sociale verso forme più aggiornate e dinamiche probabilmente ha un motivo in più per ritenere che tutto ciò sia effettivamente destinato ad accadere.

La Valutazione di impatto sociale. Quando e dove serve (e dove no)

La valutazione di impatto applicata alle organizzazioni di Terzo settore. Sette criticità

La valutazione di impatto sociale (VIS) – intesa come valutazione degli effetti diretti o indiretti, a breve, medio e lungo periodo di un intervento - è uno strumento, uno dei possibili strumenti di valutazione; e come strumento non è buono né cattivo, può essere adeguato o inadeguato rispetto alle finalità che ci si pone e agli oggetti di valutare. Il problema che si intende sottolineare è che questo strumento, che risulterebbe molto utile nella valutazione di politiche, è invece oggi insistentemente proposto per valutare l’operato di organizzazioni. E in questo caso emergono almeno sette criticità.

1) La valutazione d’impatto apprezza ciò che misurabile, non ciò che è auspicabile

La valutazione di impatto fornisce risultati accattivanti a costi sostenibili quando riguarda fenomeni che è accettabile valutare, in un tempo abbastanza contenuto, in senso binario: un “si” o “no”; ad esempio se dopo un percorso formativo o di inserimento, la persona “lavora” o “non lavora” (e in altri casi si potrebbe dire “usa sostanze” o “è astinente”; “commette ancora reati” o “non ha più commesso reati”, ecc.). Dove non ricorrono queste condizioni i costi dell’indagine sono, in relazione alla pregnanza dei risultati, molto più contenuti; pensiamo ad esempio al valutare l’impatto di un’azione di educazione alla cittadinanza rivolta ad adolescenti finalizzata a farne dei buoni cittadini e ad essere a loro volta in grado di diffondere ai propri figli e quindi alla futura società atteggiamenti di aderenza alla Costituzione, di rispetto delle diversità, di assunzione di responsabilità verso la società in generale, e così via.

Ma il fatto che determinati interventi si adattino più di altri ad una valutazione di impatto (fatta con costi ragionevoli) rischia di far dedurre che questi interventi sono più degni e meritevoli di altri. Il sillogismo però è bacato. Il fatto che si possieda o meno un metro convenzionalmente considerato adeguato, nulla dice sulla auspicabilità degli interventi. Indica solo ma nostra capacità di misurazione, che è tutt’altra cosa. Non è detto che un corso di informatica sia meglio di un corso sulla Costituzione, solo perché del primo misuro più facilmente l’impatto.

2) La vera valutazione non è il dato, ma il ragionamento a partire dal dato; ma la VIS è spesso congegnata per rendere sottile questa fondamentale distinzione

Dire che l’inserimento lavorativo in cooperativa sociale “conviene” economicamente perché origina conseguenze positive nel medio lungo periodo per la finanza pubblica, non ci esime dal porci una domanda: ma se non convenisse, allora, non si dovrebbe fare? Se l’inclusione sociale di ragazzi nomadi risultasse meno conveniente dell’inclusione di ragazzi migranti, bisogna privilegiare la seconda?

Ovvio che nessuno studioso serio lo affermerebbe; affermerebbe anzi di limitarsi a fornire dei dati che poi chi di dovere valuterà da un punto di vista politico ed etico. Ma, nell’ottica della responsabilità e con la consapevolezza dell’utilizzo a cui i dati sono sottoposti, il problema bisogna porselo. E questo non riguarda solo le traduzioni di tipo economico; il dato – ne abbiamo istruiti / salvati / curati / formati / assunti, X ecc. – va sempre sottoposto ad una lettura mediata da considerazioni valoriali, che spesso vengono invece ignorate nell’impianto valutativo.

3) La VIS applicata a singole organizzazioni è inserita in un paradigma di pensiero competitivo. E questo non è un bene. Ne siamo assolutamente troppo poco consapevoli

Da una parte chiunque operi nel sociale adotta paradigmi sistemici, enunciando che gli interventi sono frutto delle interazioni tra nodi collaborativi di una rete e che i maggiori successi si ottengano dall’operare integrato e coordinato tra più soggetti; dall’altro gli stessi soggetti nutrono un arsenale concettuale edificato per affermare il proprio impatto individuale, il fatto che quindi se un intervento è andato bene, se quel ragazzino non è diventato un delinquente, è merito mio e non di una rete fatta di cooperative, scuola, associazioni, parrocchie, ecc. che il ragazzino l’hanno conosciuto. Come è possibile conciliare un impianto di valutazione che preme sull’individualismo e sulla competizione con un paradigma di intervento basato sulla collaborazione e sull’integrazione?

E, più in generale, si ha consapevolezza degli effetti di medio termine dell’enfasi sugli aspetti competitivi che rappresenta, purtroppo, una caratteristica culturale emergente nel terzo settore italiano? Si compete per una gara d’appalto assoldando i migliori confezionatori di progetti, si compete per una donazione sguinzagliando dialogatori in ogni piazza, si compete per il 5x1000 a suon di campagne pubblicitarie, si compete per la leadership di rappresentanza o per le proprie dimensioni, si compete per essere presenti sulla scena comunicativa, con gli uffici stampa che si sfidano per essere più visibili di altri. Ecco, la cultura della VIS per ciascuna organizzazione di terzo settore è culturalmente omologa a tutto ciò. Noi siamo meglio di Voi. Finanziate Noi che siamo meglio di Loro.

Manca nel modo più assoluto la consapevolezza degli esiti distruttivi che questa deriva culturale competitiva sta portando non solo nel terzo settore ma nell’intera società.

4) Il lavoro sociale è sottoposto ad una quantità elevata di variabili; ma visto che è troppo complicato tenerne conto, spesso le si salta a piè pari o le si rende funzionali al risultato che si intende dimostrare.

Insomma, è possibile dimostrare un po’ tutto. Avocare a sé i meriti e a cause esterne gli insuccessi. Complessità della realtà e contesto competitivo portano a questo. Con buona pace del miglioramento organizzativo e della consapevolezza, nonché della trasparenza verso gli stakeholder esterni.

5) La VIS costa. Ed è pertanto occasionale e, generalmente, etero finanziata. Quindi la fanno (seriamente) in pochi e anche per loro non diventa prassi organizzativa, ma sforzo straordinario una tantum

Una valutazione di impatto costa molto, chi la fa generalmente si avvale di finanziamenti esterni e occasionali. E questo rende la VIS poco adatta a rappresentare uno strumento di verifica e riorientamento costante delle azioni; come sforzo una tantum, legato (se va bene) alla volontà di acquisire elementi utili a scelte di particolare rilievo strategico o (se va male) alla volontà di rafforzare l’immagine pubblicitaria in certo momento della storia dell’organizzazione.

6) Per le caratteristiche del rapporto di committenza, nella VIS è difficile superare i sospetti di parzialità

Prescindiamo pure da un aspetto oggettivo di asimmetria informativa e di accesso alle fonti. Ipotizziamo la condizione – nella pratica difficilmente credibile – che il ricercatore possa accedere liberamente a tutti i dati che gli sono utili; possa contattare quindi, senza mediazione del committente, utenti e familiari, magari anni dopo un certo intervento. Certo, un professionista serio non scrive mai il falso; ma oggettivamente il redigere e rendere pubblico un rapporto che attesti l’inutilità del lavoro di un committente che ha pagato qualche decina di migliaia di euro è un fatto non scontato. 

7) La VIS si caratterizza come prodotto professionale e non è particolarmente adatta a suscitare miglioramento organizzativo

Il fatto che la VIS richieda un decisivo apporto professionale, ha anche un’altra conseguenza: che tale valutazione non coinvolge in modo significativo le organizzazioni e non determina, se non in modo molto mediato, pratiche di miglioramento. La realizza, primariamente, un professionista o un gruppo di professionisti. Certo che, soprattutto in talune scuole di VIS è previsto il coinvolgimento degli stakeholder, ma il suo impianto prevede necessariamente un ruolo decisivo del soggetto professionale. La conseguenza è che – quando anche non si sia di fronte ad una VIS “pubblicitaria”, difficilmente questo processo porta, passata una fase iniziale di mobilitazione, al miglioramento organizzativo.

La VIS per valutare le politiche

Da tutte queste considerazioni si potrebbe pensare che la posizione di chi scrive sia quella di affermare che 1) la valutazione di impatto non serve e/o che, quindi 2) tanto vale non valutare. L’una e l’altra affermazione sono invece scorrette. Vediamo ora perché e quindi con quali proposte operative.

Le sette affermazioni prima argomentate, che rendono la VIS nella maggior parte dei casi uno strumento da non prediligere per valutare l’operato di singole organizzazioni, sono invece meno incisive se la valutazione di impatto interessa una politica o un ambito di attività.

Qual è l’impatto di una politica volta al superamento dei campi nomadi e all’insediamento delle popolazioni che vi abitano in alloggi? Ha un impatto migliore o peggiore rispetto alla costruizione di nuovi campi meglio attrezzati? Qual è l’impatto di una diversa politica di incentivazione dell’impresa sociale? Qual è l’impatto del passaggio da un sistema di servizi offerti ai cittadini dall’ente locale ad uno di doti individuali? Qual è l’impatto dell’inserimento al lavoro dei detenuti? Lo sport è un veicolo importante di integrazione delle seconde generazioni di migranti? E così via.

Si tratta di domande che riguardano temi 1) strategici e 2) non scontati.

I costi di una valutazione di impatto seria ci sono, ma sono soldi ben spesi, rispetto ai vantaggi derivanti dall’impostare nel modo migliore una politica pubblica che, in quanto tale, probabilmente muove cifre significative di bilancio dello Stato e degli enti locali. Inoltre non si valuta un singolo, ma un sistema di intervento e quindi non si alimenta competizione impropria; l’indagine è condotta da soggetti effettivamente terzi e senza circoli viziosi di committenza, vi è uno spazio credibile per valutare adeguatamente gli aspetti di complessità del problema e così via.

Sembra ragionevole tutto ciò? Sì, ma la politica talvolta fa il contrario.

Prendiamo il caso paradigmatico, il recente bando sulle povertà educative. La richiesta che ciascuno faccia la sua micro valutazione di impatto è un’insensatezza difficilmente giustificabile. Soldi spesi a caso, con il malcelato fine di affermare un poco credibile rigore delle istituzioni, come per dire: “A noi non la si fa, non è che ognuno spende soldi pubblici a casaccio, ora dovrete dare conto di quello che producete”. Sulla vacuità di tale prodotto valgono le sette affermazioni fatte prima. Quello che invece probabilmente nessuno farà è quello di interrogarsi sull’impatto della politica nel suo complesso: le scelte e le modalità di gestione adottate hanno effettivamente diminuito la povertà educativa in Italia? I 200 milioni sono stati spesi bene o meno? E' utile riorientare la spesa in futuro verso azioni diverse?

Cosa avranno in mano i decisori pubblici alla fine? Saranno riusciti a individuare un aggiudicatario oggettivamente inefficiente? Improbabile, ma, anche fosse, qual è stato il valore aggiunto di questa carovana rispetto ad un normale controllo professionale da parte dei servizi e cosa rimane alla fine come suggerimento per riorientare le politiche rispetto agli effettivi esiti dei progetti? Poco o nulla!

Insomma, con la VIS si valutino le politiche, piuttosto che le organizzazioni.

E le organizzazioni?

Quindi, a conclusione di questo discorso, le organizzazioni non devono fare nulla? La poca adattabilità della VIS alle esigenze di una valutazione di singole organizzazioni le scioglie da ogni obbligo di interrogarsi sul proprio operato? No, nemmeno questo è corretto.

La valutazione è, in primo luogo, un atteggiamento, uno stile organizzativo. È, certamente, prima ancora che pratica professionale, l’attitudine a raccogliere informazioni concrete su quello che si fa, a raccoglierle e a farne un patrimonio condiviso tra lavoratori e altri stakeholder. Informazioni che vanno raccolte e condivise non tanto con l’ottica rendicontativa, fatta di fogli presenze, ma di materiali diversi, dati numerici certo, ma anche narrazioni, punti di vista di operatori, utenti, volontari, partner pubblici, ecc. su un certo servizio o intervento.

Secondo, è importante che l’organizzazione – le equipe, ma anche la cooperativa o associazione nel suo complesso – si dia degli spazi di riflessione e valutazione a partire da questi materiali, che le cose non vadano perdute, non scivolino accanto al lavoro quotidiano come se nulla fosse, ma che diventino patrimonio comune e condiviso.

Terzo, bisogna che queste riflessioni non siano solo interne, se no si diventa autoreferenziali, ci si piange addosso e si collocano sempre all’esterno le istanze di cambiamento. Visioni diverse – da parte degli stakeholder, confronto con altre esperienze, confronto tra pari, partecipazione a momenti di approfondimento, contributi di studiosi - portano invece a identificare quello che l’organizzazione da sola non riuscirebbe a comprendere.

E, infine, è necessario che tutto ciò diventi motore di cambiamento organizzativo; questo richiede un giusto equilibrio tra le linee gerarchiche dell’organizzazione e capacità di raccogliere il contributo di tutti; gli strumenti comunque ci sono, dall’apertura degli organi direttivi in talune occasioni a gruppi di lavoro, commissioni di approfondimento, ecc.

Tutto ciò non è – se non in minima parte – oggetto di affidamento di incarichi professionali a terzi; è invece frutto di un’assunzione di responsabilità verso la qualità del proprio lavoro che mobilita risorse organizzative; non è un “di più” rispetto al lavoro quotidiano, è – principalmente – un modo di svolgere il proprio lavoro quotidiano.

In conclusione 

In conclusione, in questo periodo la VIS gode di una certa fortuna e di buona stampa; ma il fatto di diventare simbolo e bandiera rischia di mettere in secondo piano le domande più importanti.

La prima è quando tale metodologia rappresenti uno strumento appropriato, e purtroppo una risposta non meditata porta ad utilizzarla, generalmente in forma banalizzata, per le singole organizzazioni (ove generalmente appare per nulla priva di criticità) e a trascurarla per le politiche (dove sarebbe altamente auspicabile).

La seconda domanda cui si è cercato di dare risposta riguarda il come diffondere atteggiamenti e strumenti di valutazione, diversi dalla valutazione di impatto, adeguati alle organizzazioni, facendo sì che l’interrogarsi sul proprio operato e, su questa base, avviare processi di miglioramento, rappresenti un tratto distintivo della cultura organizzativa del terzo settore.

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